Fichero

LEA, por favor

Hacia el mes de mayo de 1998, en plena campaña electoral, expuse en una reunión de gente interesada en el proceso político nacional mi convicción de que Venezuela necesitaba un proceso constituyente. Echando mano de una metáfora informática, argumenté que el “sistema operativo” del Estado venezolano estaba obsoleto, y que uno nuevo debía ser instalado sobre aquél. Es decir, que no bastaban enmiendas o reformas. Entre los asistentes hubo quien afirmara que esa proposición era muy útil, por cuanto quitaría una bandera a la candidatura de Chávez. A esto repuse que tal efecto colateral sería beneficioso, pero que la tarea había que acometerla aunque Chávez no existiera.

No era nueva esta convicción. En octubre de 1995 había compuesto el trabajo Comentario constitucional, en el que abogué en el mismo sentido. Tres años después, en septiembre de 1998, escribí el artículo Primer referendo nacional, una de cuyas secciones conforma esta Ficha Semanal #69 de doctorpolítico.

La sección escogida incluye la exposición de un criterio—el carácter supraconstitucional del Pueblo—que luego sería usado—cuatro meses más tarde—por la Corte Suprema de Justicia en su célebre decisión del 19 de enero de 1999 (sobre ponencia del magistrado Humberto La Roche), la que diera pie al proceso constituyente de ese año.

El trabajo citado contenía además una invitación a que Rafael Caldera, el “padre” de la constitución de 1961, convocara a un referéndum consultivo sobre la materia en diciembre de 1998, junto con las elecciones presidenciales previstas para ese mes. Pero esa oportunidad de una constituyente sensata fue desperdiciada, y la convocatoria la haría luego Hugo Chávez, con los resultados conocidos. (Caldera había ofrecido cambios constitucionales de importancia en su Carta de Intención con el Pueblo de Venezuela, su oferta de campaña en 1993, incluyendo la inserción de la figura de constituyente. Su período transcurrió, sin embargo, sin que esa promesa se cumpliera. Tal circunstancia me permitió escribir en octubre de 1998: “Pero que el presidente Caldera haya dejado transcurrir su período sin que ninguna transformación constitucional se haya producido no ha hecho otra cosa que posponer esa atractriz ineludible. Con el retraso, a lo sumo, lo que se ha logrado es aumentar la probabilidad de que el cambio sea radical y pueda serlo en exceso. Este es el destino inexorable del conservatismo: obtener, con su empecinada resistencia, una situación contraria a la que busca, muchas veces con una intensidad recrecida” )

Por lo que respecta al oponente de Chávez en 1998, Henrique Salas Roemer, mantuvo una postura contraria a la realización de una constituyente, en momentos cuando la mayoría del electorado quería una. El candidato conservador declaró que la constituyente era “un engaño y una cobardía”. Cerca de dos mil millones de bolívares de 1998 (unos tres millones y medio de dólares), fueron gastados por una tal asociación civil “La Gente es el Cambio”, en profusas cuñas televisadas en blanco y negro que aseguraban que la constituyente era una mala idea. Se trataba de la puesta en práctica de una prescripción adelantada el 24 de junio de 1998 por un destacado empresario venezolano: “Lo que hay que hacer es una campaña inteligente, profunda y con mucho real para parar a Chávez”. El mucho real lo hubo, pero la campaña misma fue un clásico tiro por la culata. En cuanto el habitante más lerdo de las barriadas escuchó la centésima séptima cuña, repetida en prime time por todos los canales de televisión, ha debido darse cuenta de que “La Gente es el Cambio” era la gente con mucho real, y rechazaría la propuesta contra la constituyente. Al año siguiente una de las directivas de “La Gente es el Cambio” intentó postularse a la constituyente que había combatido con tanto denuedo. Proyecto Venezuela, liderado por Salas Roemer, apoyaría también candidatos a la constituyente que tuvo antes por “engaño y cobardía”.

LEA

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Referendo despreciado

Según importantes expertos sería preciso reformar la Constitución de 1961 para que pueda convocarse un órgano constituyente (Brewer-Carías y otros), pues hay que preservar el “hilo” de una constitución que sólo prevé reformas y enmiendas según procedimientos expresamente pautados y que además establece en su artículo 250: “Esta Constitución no perderá vigencia si dejare de observarse por acto de fuerza o fuere derogada por cualquier otro medio distinto del que ella misma dispone”.

Pero este artículo se refiere a algo inexistente. El texto de 1961 no dispone de medio ninguno para derogarlo. Sólo menciona enmiendas o reforma general. No prescribe medio alguno para sustituirlo por conceptos constitucionales cualitativamente diferentes. Y esto sería, a mi juicio, la única razón valedera para convocar una Constituyente: que se requiera un nuevo pacto político fundamental que no pueda ser obtenido como reforma o enmienda del pacto constitucional existente. Si los cambios constitucionales previstos por quienes propugnan la Constituyente pueden ser obtenidos por modificación de las prescripciones vigentes o mera inserción de prescripciones adicionales, entonces no requerimos una. Bastaría entonces una reforma según lo pautado en el Artículo 246.

¿Puede argumentarse que nuestra actual armazón constitucional necesita, ya no ser modificada, sino sustituida por otra que contemple aspectos que no pueden obtenerse por reforma y que de alguna manera implican un concepto cualitativamente distinto? Sí puede hacerse, y de hecho se ha argumentado así en varias instancias. Baste como muestra referirse a lo que el Dr. Brewer-Carías ha señalado respecto de una posible integración de Venezuela en una confederación política, a la que habría que transferir poderes que actualmente son prerrogativa propia de nuestro Estado. Un cambio de esta naturaleza es claramente algo que no puede ser llamado una reforma, y menos aún una enmienda, que es aquello para lo que el “poder constituyente ordinario” o “derivado”—el Congreso de la República—tiene facultades expresas. Esta es la verdadera razón para la convocatoria de una Constituyente. Los argumentos que visualizan un órgano de este tipo como medio de recambiar el elenco de actores políticos nacionales son un desacierto: para esto es que se ha creado el procedimiento electoral.

Habiendo establecido este punto fundamental, regresemos a uno que es objeto de debate y divergencia: dado que es necesaria la Constituyente y que la conveniencia de convocarla puede ser sometida a referendo ¿es necesario reformar la Constitución de 1961 para convocarla aun en caso de que el referendo rinda una decisión positiva?

Quienes así piensan han dicho que la inclusión de un nuevo artículo en el texto de 1961 en el que se prevea la celebración de una Constituyente pudiera incluso ser considerada una enmienda, pero que hacerlo por esta vía causaría un considerable retraso. Las enmiendas aprobadas por el Congreso son sancionadas, a diferencia de las reformas, por las Asambleas Legislativas de los Estados, y a este respecto el ordinal quinto del Artículo 245 de la Constitución establece que las Cámaras procederán a declarar sancionado lo que haya sido aprobado por las dos terceras partes de las Asambleas, en sesión conjunta de aquéllas “en sus sesiones ordinarias del año siguiente” a aquél en el que la enmienda haya sido sometida a la consideración de las Asambleas. Es decir, si el Congreso que formulara la enmienda fuese el que se reunirá a partir de enero de 1999, entonces no podría tal enmienda ser sancionada hasta el año 2000, y sólo entonces se podría proceder a elegir los miembros de la Constituyente.

En cambio, los proyectos de reforma estipulados en el Artículo 246, sancionados por la mayoría de los Electores—en el único tipo de referendo previsto en la Constitución de 1961—no requieren un lapso intermedio entre la aprobación por las Cámaras y la celebración del referendo. (De nuevo en sesión conjunta las Cámaras fijarían la oportunidad ad libitum). De hecho, pues, este proceso puede ser más corto que el de una enmienda. El único problema es que añade un segundo referendo y por tanto otro tipo de retraso y un costo mucho mayor. O sea, si la secuencia comenzara por el referendo consultivo de diciembre de 1998 para establecer el deseo de los Electores acerca de la Constituyente, convirtiéndolo, como se ha dicho, en un mandato para que el Congreso del próximo año proceda a la reforma pertinente, esta reforma no entraría en vigencia sino después de un segundo referendo, el que probablemente no podría celebrarse hasta mediados de 1999, para aprovechar el montaje de las elecciones municipales de ese año. Y luego habría que organizar—otro retraso y otro costo—las elecciones de la Constituyente misma.

Hay dos maneras de salvar un retraso tan inconveniente. La primera, manteniendo el punto de la previa reforma constitucional, es que el Congreso de este mismo período celebre antes de diciembre sesiones conjuntas extraordinarias para aprobar un proyecto de reforma en este sentido (el que tendría que ser presentado, para no tomar en cuenta una engorrosa y azarosa discusión de las Asambleas Legislativas, por una tercera parte de los congresistas y admitido por las dos terceras partes). Luego de la aprobación—por mayoría simple—en ambas Cámaras, la sesión conjunta puede perfectamente determinar que el referendo sancionatorio se produzca junto con las elecciones presidenciales, en el mismo acto en el que se consultaría ulteriormente si los Electores queremos elegir la Constituyente pautada en la reforma.

Para el referendo que aprobaría la inclusión de la figura de la Constituyente en el articulado de 1961 no hay que sujetarse, pues, a los plazos fijados para los demás referendos. No puede privar una ley sobre la Constitución, y ésta deja a la potestad del Congreso la fijación de la oportunidad. Así, una división del trabajo necesario se insinúa con claridad: el Congreso, simplemente, debe abrir la puerta constitucional a la convocatoria de constituyentes; el Presidente de la República, junto con sus Ministros, procede a consultar a los Electores si queremos convocar una de una vez, la primera “Constituyente constitucional”, valga la redundancia si es que la hay. Ambas agendas, separadas, se complementarían.

Dicho de otro modo, no se le pide a nuestro renuente Congreso que se pronuncie por la convocatoria; ni siquiera que convoque a un referendo para consultar el punto. Tan sólo se le pide, a unas Cámaras que dejaron transcurrir todo el período legislativo sin iniciativa constituyente, que consagre lo que a todas luces es necesario establecer. Esto al menos nos debe el actual Congreso a los Electores. En este caso podría ahorrarse muy importantes sumas de dinero—en una situación fiscal tan apretada como la nuestra—pues las elecciones de la Constituyente podrían hacerse coincidir con las elecciones municipales de 1999 y su trabajo podría comenzar el mismo año que viene.

Y si el Congreso consintiese, como es su obligación política, en producir la reforma de una vez, haría bien en no postular una Constituyente de composición partidizada. Que los legisladores que eliminaron la uninominalidad para la elección del Senado no la prohíban para la Constituyente. Si, por lo contrario, diseñaran un formato constituyente enfrentado a las aspiraciones más populares, estarían preparando una contradicción prácticamente insalvable en el doble referendo que propongo: la aprobación a la convocatoria de la Constituyente junto con el rechazo a la forma prescrita en la reforma.

Queda una vía más radical, finalmente, para la convocatoria de la Constituyente: derivarla directamente de un referendo que pudiera efectuarse ahora, en diciembre de 1998.

Esto es, se prescindiría de la reforma previa en el texto constitucional vigente. ¿Es esto anticonstitucional? Creo que puede argumentarse que el punto es, más bien, supraconstitucional.

En efecto, el Poder Constituyente tiene justamente ese carácter supraconstitucional. Este poder no es otra cosa que el conjunto de los Electores, de los Ciudadanos, del Pueblo. Si en cualquier caso, una reforma constitucional no puede ser promulgada sin el voto favorable del Poder Constituyente, un referendo directo sobre algún punto constitucional es un acto equivalente, en su esencia y en sus efectos, al de un procedimiento convencional de reforma. Si el Poder Constituyente considerase como deseable la convocatoria de una Constituyente, sería inconcebible que el Congreso de la República presentase a ese mismo poder un proyecto de reforma contrario a ese deseo, o que le dijese a los Electores que su deseo supremo no puede ser llevado a la práctica porque no esté contemplado en las actuales disposiciones constitucionales.

Y es que el purismo jurídico que ahora se esgrime contra la derivación directa de una Constituyente a partir del propio Poder Constituyente no es exhibido para nada a la hora de evaluar jurídicamente el siguiente hecho incontestable: el Congreso elegido en diciembre de 1958, y que produjo la Constitución que hoy nos rige, nunca estuvo explícitamente facultado por los Electores para constituirse como órgano constituyente. Ese Congreso se arrogó, pues, facultades extraordinarias que no le habían sido conferidas por nadie, y produjo una Constitución que nunca fue aprobada por el Poder Constituyente sino por las Asambleas Legislativas (¡el más débil procedimiento pautado ahora para las enmiendas!), a pesar de lo cual dictó en el Artículo 252: “Queda derogado el ordenamiento constitucional que ha estado en vigencia hasta la promulgación de esta Constitución”.

Si alguna justificación pudiera aducirse en la fundamentación del origen de nuestra actual Constitución, tendría que ser la de que el Congreso que la produjo tuvo un origen democrático, a diferencia del anterior constituyente, el Congreso de la época dictatorial. Y aun así debe admitirse que esta procedencia democrática, que bastó para basar la nueva Constitución, es menos fuerte y directa que la de un referendo explícito.

Como tampoco, a un nivel distinto por cierto, el purismo constitucional se hizo escuchar demasiado cuando el presidente Caldera amagó con la convocatoria de un referendo sobre su segunda suspensión de garantías constitucionales en este período, a pesar de que los referendos consultivos no estaban previstos en ninguna norma legal venezolana. Nadie menos que el reconocido constitucionalista José Guillermo Andueza declaró por aquellos días que ya tenía preparado el texto del decreto que convocaría el referendo.

Valga la referencia al Dr. Andueza para citarlo en abono a la tesis de que una decisión de convocar directamente la Constituyente a partir de un referendo no sería un acto inconstitucional. En su trabajo para optar al título de Doctor en Ciencias Políticas en 1954, La jurisdicción constitucional en el derecho venezolano, el entonces bachiller Andueza se acogía, en su aspecto material—a distinción del procesal—a la siguiente definición de inconstitucionalidad: “una contradicción lógica en que se encuentra el contenido de una ley con el contenido de la Constitución”. Y un mandato de convocatoria de la Constituyente emanado del propio Poder Constituyente no es una ley; es verdaderamente una disposición supraconstitucional que no puede entrar en contradicción con algo que ni siquiera ha sido previsto por la Constitución actual: la sustitución total de ella misma por una nueva Constitución. Si algo es una contradicción lógica con ella misma, repito, es la Constitución de 1961 cuando afirma que no podrá ser derogada “por cualquier otro medio distinto del que ella misma dispone”, dado que no dispone ninguno.

Tal vez el bachiller Andueza sostenía entonces criterios distintos que los que hoy pueda ejercer, pero otras lecturas del mismo trabajo podrían llevarnos a suponer que él prefería en 1954 que los cambios constitucionales fuesen producidos sólo por constituyentes. Por ejemplo, decía en ese tiempo: “Siendo la Constitución la norma suprema del Estado, la que ocupa el vértice superior de la pirámide jurídica, ella no puede ser derogada ni abrogada por el procedimiento legislativo ordinario. Si ello fuera posible, el legislador estaría investido de una función constituyente y las constituciones escritas serían—como lo dijera con tanta propiedad el juez Marshall—‘intentos absurdos de parte del pueblo para limitar un poder que por su propia naturaleza es ilimitado’”. (El jurado examinador de la tesis del bachiller Andueza, sin admitirse solidario de sus ideas, encontró en ella méritos que la hicieron acreedora de una mención honorífica y recomendó su publicación. Ese jurado estuvo compuesto por los doctores F. S. Angulo Ariza, Eloy Lares Martínez y Rafael Caldera Rodríguez).

En suma, creo que sería preferible, más suave y respetuosa, una reforma inmediata, en sesiones extraordinarias del actual Congreso de la República, que diera lugar a una reforma creadora de la figura de Constituyente dentro del texto constitucional vigente, la que puede perfectamente someterse a referendo aprobatorio según el Artículo 246 de ese texto y conjuntamente con un referendo consultivo que convoque el Ejecutivo Nacional acerca de la deseabilidad de la celebración de una Constituyente concreta. Pero si este Congreso vuelve a fallarnos, si persiste en obliterar los canales lógicos del cambio constitucional, el medio más airado y abrupto del origen directo en el referendo consultivo está siempre disponible, pues su brusquedad no equivale a la falta de juridicidad. Ese Congreso merecería entonces esa ira y esa brusquedad.

Luis Enrique Alcalá

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